En hier een greep uit 2023

Exploitatiebijdrage struikelblok

voor woningbouwprojecten

Een versie van dit artikel werd door Vastgoedmarkt gepubliceerd op 7 juni 2023

Steeds vaker duiken berichten op dat woningbouwplannen worden aangepast of compleet van tafel gaan. Meestal zit hier een complex van oorzaken achter, maar een daarvan is steeds vaker de kus des doods voor projecten: de exploitatiebijdrage. Maarten Buisman is een van de deskundigen die zich in deze weerbarstige materie heeft gespecialiseerd.

Maarten Buisman heeft er geen statistieken van bijgehouden. Maar hij loopt lang genoeg in de sector rond om te zien dat exploitatiebijdragen steeds vaker worden opgelegd door gemeenten. , dat ze steeds hoger worden en dat er steeds meer kostenposten onder worden weggezet.  In de basis vindt Maarten dit een goede ontwikkeling aangezien overheden grote investeringen moeten doen om ontwikkeling op gronden van derden mogelijk te maken alleen het moet wel redelijk en billik blijven. 

‘Ik denk aan een groot woningbouwproject in Amsterdam. Het geschil tussen de gemeente en de ontwikkelaar was dat de laatste vond dat hij dubbel ging betalen. De gemeente bleef volharden. Het project ging van tafel. Ruim 400 woningen op het (toekomstige) terrein van de ontwikkelaar zijn daarmee niet doorgegaan.’

Maarten Buisman zit als specialist midden in de hectiek van het strijdpunt dat exploitatiebijdrage heet. Hij werkt voor adviesbureau Over Morgen in Amersfoort en is  een van de weinige adviseurs die veel ervaring heeft met exploitatiebijdragen. Dagelijks probeert hij marktpartijen en gemeenten met elkaar in gesprek te krijgen over de basis van de berekeningen en de juistheid ervan.

Onderdeel Grex-wet

De exploitatiebijdrage is vastgelegd in de Grondexploitatiewet, kortweg de Grex-wet die op 1 juli 2008 in werking is getreden als onderdeel van de Wet ruimtelijke ordening. De wet geeft gemeenten de mogelijkheid kosten die ze maken voor het realiseren van een bestemmingsplan(wijziging) en het bouwrijp maken van de grond te verhalen op de grondeigenaar, de zogenaamde exploitatiebijdrage. Mits het gebaseerd is op een bouwplan dat goedgekeurd moet worden.

Welke kosten dat zijn, wordt beschreven in de kostensoortenlijst. Uitgangspunt is dat de exploitatiebijdrage nooit hoger mag zijn dan wat de gemeente aan kosten heeft gemaakt. Het mag geen winstbron zijn. Ehet twede uitgangspunt is dat de marktpartij het kan betalen. Hoeveel dat is hangt van de verwachte opbrengstpotentie af.  

Wat de zaak compliceert is dat de Grex-wet bepaalt dat het kostenverhaal geregeld moet zijn voordat het bestemmingsplan wordt goedgekeurd. Dus aan het begin van een traject dat meestal vele jaren duurt.

Wig

De praktijk laat zien dat het steeds vaker een wig drijft tussen gemeente en grondeigenaar resp. ontwikkelaar. Buisman: ‘Dit soort kosten is voor geen van beide partijen leuk natuurlijk. Voor de gemeente niet, want die is gebonden aan strikte regels, maar ook voor de marktpartij niet want die houdt geen onderhandelingsruimte meer over. Want als er na het vaststellen van een exploitatieplan en het bestemmingsplan toch tegenvallers zijn gedurende het proces, kun je niet meer zeggen: laten we maar 90 in plaats van de beoogde 100 woningen bouwen.’

Dekking van gemeentelijke investeringen

De Grex-wet is in het leven geroepen omdat gemeenten heel veel investeringen deden en niet goed geregeld was hoe ze die konden terugverdienen. Marktpartijen konden daardoor in het verleden flink profiteren van de inspanningen van de lokale overheid zonder daar iets aan bij te dragen. 

Het gaat om de kosten die de gemeente maakt voor bijvoorbeeld het opstellen of wijzigingen van een bestemmingsplan, van het stedebouwkundig plan, het inhuren van een projectleider en van adviseurs, de interne uren die de gemeente maakt. Ofwel de plankosten.

De tweede kostenplaats zijn de civiele kosten. Dit zijn concreet de kosten die de gemeente maakt voor het bouwrijp maken van de grond en het inrichten van de openbare ruimte.

De derde kostenpost is de meest complexe, de ‘bovenwijkse kosten’: de investeringen die de gemeente doet waar een locatie ten dele van profiteert. 

Buisman: ‘Deze zijn de spannendste. Hoe ga je uiteindelijk bepalen wat de proportionaliteit is van een wijk of locatie als er een nieuwe weg of rotonde wordt aangelegd waarvan de toekomstige ontwikkeling profiteert. Dat kan bijvoorbeeld aan de hand van het aantal woningen of wat een wijk toevoegt aan verkeersstromen. Maar het blijft gewoon een grijs gebied omdat de onderbouwing daarvan lastig te bepalen is.  

Drie soorten exploitatiebijdragen

Tot de invoering van de Grex-wet waren het allemaal kosten waarvan de rekening volledig door de gemeente werd opgepakt. De wet maakte aan die onevenredigheid een einde.

Er zijn drie soorten exploitatiebijdragen, zet Buisman uiteen. De eerste wordt in feite verdisconteerd in de opbrengst van de verkoop van grond die de gemeente overdraagt aan de marktpartij. Daaruit moeten alle kosten die de gemeente maakt gedekt worden. In deze situatie heeft de gemeente een grondpositie. 

De tweede soort is in de situatie dat de gemeente geen grondpositie heeft. Dan is de exploitatiebijdrage vereist om de gemeentelijke kosten te dekken.

De derde categorie is in de situatie dat de gemeente de grond van een ingediend bouwplan deels in handen heeft en de marktpartij het andere deel. 

‘Dat zie je steeds vaker en dat is best een ingewikkelde puzzel’, aldus Buisman. ‘Dan moet je heel precies de kosten uit elkaar zien te trekken, zeker als er ook nog een grondtransactie aan ten grondslag ligt. Daar gaat het vaak fout. In het Amsterdamse voorbeeld van die 400 woningen betaalde de ontwikkelaar uiteraard een exploitatiebijdrage die opgesloten zat in de overeengekomen grondprijs. Daarbovenop eiste de gemeente ook nog een bijdrage. De ontwikkelaar werd naar zijn mening dus dubbel belast en ging er niet mee akkoord.’

Grote mismatch

‘Wat we nu zien is dat er een enorm verschil is ontstaan tussen hoe beleidsmakers naar de marktontwikkelingen kijken en de daadwerkelijke marktomstandigheden. Het is een grote mismatch’, constateert Buisman. ‘Bij de marktpartijen leeft het gevoel dat ze overvraagd worden en de gemeente alleen maar de kas wil spekken. Bij veel gemeentelijke afdelingen Ruimtelijke ordening daarentegen vindt men dat marktpartijen niet zo moeten zeuren. “Ze verdienen toch goed?” is de heersende opvatting. Beide kanten zitten in een andere werkelijkheid.’

Buisman geeft een ander praktijkvoorbeeld. ‘Ik ben o.a. werkzaam voor  een een kleine gemeente in het oosten van de provincie Gelderland. Daar is parkeren gratis. De gemeente wil graag een aantal appartementgebouwen realiseren, vier tot vijf hoog. Parkeren kan echter niet in de omgeving worden opgelost en daardoor dient gekekeken te worden naar parkeeroplossingen op het terrein. Dat betekent dus dat auto’s de grond in moeten. De ondergrondse parkeerplekken zijn vervolgens getaxeerd. Volgens de taxateur zou het de ontwikkelaar ongeveer € 10.000 per plek opleveren. Maar als je het over de aanleg hebt van een half-verdiepte plek was je al € 25 – 30.000 verder en het aanleggen van een volledig ondergrondse parkeerplek kost € 45 – 50.000 aan bouwkosten per plek. Hierdoor heb je te maken met een hoge onrendabele top. In Amsterdam kan het misschien wel, als je een huis in de top-categorie kunt verkopen. De ontwikkelaar ziet die kosten nooit terug want die vijf ton die een huis in Amsterdam oplevert, verkoop je niet voor die prijs in Heerhugowaard of zelfs Eindhoven.’ 

‘Leg deze rekensom maar eens voor aan corporaties in grote steden’, vervolgt Buisman. ‘die hebben helemaal geen geld om dat te doen bij sociale woningbouw of middenhuurwoningen.’

Steeds meer posten

Buisman herkent de klacht van marktpartijen die menen dat er steeds meer kostenposten in de exploitatiebijdragen door gemeenten worden meegenomen. Je hebt bijvoorbeeld tegenwoordig vaak een groenfonds. Of je daarvoor maar even € 1500 per woning wil betalen. Of een boomfonds. ‘Een ontwikkelaar wil graag betalen aan bomen op zijn locatie maar zijn bijdrage aan zo’n fonds verdwijnt vaak in een algemene pot voor groenvoorziening van de hele gemeente. Daar heeft een ontwikkelaar uiteraard niet zoveel trek in. Je kunt als gemeente beter eisen dat een ontwikkelaar bij ieder huis in de nieuwe wijk een of meerdere bomen plant. Dat is veel concreter.’

Hoge ambities

Wat Buisman tegenwoordig vooral ziet gebeuren is dat onderhandelingen vaak vastlopen op de combinatie van steeds stijgende exploitatiebijdragen en de hoge ambities die gemeenten met woningbouw hebben. Daardoor is het voor een ontwikkelaar niet meer rond te rekenen. ‘Want een woning moet een lage VON- prijs hebben, én duurzaam, én circulair, én nul-op-de-meter, én gasloos, én aangesloten op het warmtenet, noem maar op. Dat komt allemaal bovenop het verhaal van de exploitatiebijdragen. Voor marktpartijen zijn het allemaal bouwtechnisch dure extra’s die nauwelijks aan de koper of huurder doorberekend kunnen worden. Een circulaire koopwoning is echt niet meer waard dan een traditioneel gebouwde woning’, aldus Buisman.

De gemeente denkt vaak dat het financieel allemaal wel kan terwijl de markt laat zien dat het helemaal niet haalbaar is.’ Hij geeft het voorbeeld van een grote gemeente in de provincie Overijssel. ‘De gemeente had gezegd dat een aantal te bouwen woningen maximaal € 220.000 mochten kosten. Ze veronderstelde daarbij dat deze woningen wel tot 80 m2 groot zouden worden. In samenwerking met Colliers is onderzoek gedaan naar hoeveel vierkante meters je kunt realiseren voor dat bedrag. Concreet betekende het dat een woning met een verkoopprijs van € 220.000 heden ten dage maximaal 28 m2 GBO groot zou zijn. Zo ver liggen die werelden van lokale overheid en marktpartijen dus uiteen.’

Meer wederzijds begrip

Buisman: ‘Overigens vind ik dat bij marktpartijen wat meer het besef mag doordringen dat die exploitatiebijdrage voor de gemeente meestal niet kostendekkend is. Ga maar na: de hoogte wordt vastgesteld in de planfase. Maar bouwprocessen zijn complexer en duren langer, er zijn inspraak- en bezwaarprocedures te doorlopen, daar kunnen allemaal onverwachte tegenvallers uit voortkomen. En ik zie dat in negen van de tien gevallen het de gemeente extra geld kost, dat dan moet worden bijgepast uit de algemene reserve omdat de exploitatiebijdrage al is vastgelegd. Dat kost dus belastinggeld.’

Begin met transparantie

Volgens Buisman is een eerste stap om uit dergelijke discussies te komen transparantie. ‘Vaak gaat een discussie over de hoogte van de grondprijs. Maar de discussie moet gaan over hoe je tot die grondprijs bent gekomen. Dat heeft te maken met het aantal woningen, de types, de groottes, de gehanteerde bouwkosten, de gebruikte VON-prijs. Als partijen in elkaars boeken laten kijken kunnen zij elkaars rekensommen doorrekenen en op basis daarvan meer begrip voor elkaars positie krijgen en tot aanpassingen komen. Maar dat vinden met name marktpartijen toch wel spannend.’